Frustfaktor Bürokratie
Hohe Kosten, Zeitverlust, Stress und Ärger: Bürokratie im Gesundheitssystem hat viele negative Folgen. Seit Jahren nimmt sich eine Regierung nach der anderen vor, unnötige administrative Aufgaben in dem Sektor zu reduzieren. Die Wunschliste der Akteure ist lang. Doch fest steht auch: Ohne ein gewisses Maß an Bürokratie geht es im Gesundheitswesen nicht.
Ärzte, Kliniken, Apotheken, Krankenkassen und der Pflegesektor ächzen unter einer Vielzahl von komplizierten Verfahren, Abrechnungen und Dokumentationen. Schon die einstige Ampel-Regierung hatte daher ein „Bürokratieabbaupaket“ versprochen. Vom damaligen Gesundheitsminister Karl Lauterbach (SPD) wurde es mehrfach angekündigt, erblickte aber nie das Licht der Welt. Die schwarz-rote Bundesregierung hat sich nun in ihrem Koalitionsvertrag ebenfalls auf die Fahnen geschrieben, ein „Bürokratieentlastungsgesetz im Gesundheitswesen“ auf den Weg zu bringen und die Eigenständigkeit der Professionen zu stärken, „statt sie mit Bürokratie aus Gesetzgebung und Selbstverwaltung zu lähmen“.
Der Minister für Digitalisierung und Staatsmodernisierung, Karsten Wildberger, legte zur Kabinettsklausur im Oktober als ersten Schritt eine Modernisierungsagenda mit Vorschlägen zur allgemeinen Entbürokratisierung der Wirtschaft vor. Anfang November befasste sich die Ministerriege dann mit einem Maßnahmenpaket aus seinem Hause. Erklärte Ziele sind unter anderem der „umfassende Rückbau der Bürokratie“ sowie effizientere Strukturen und schnellere Entscheidungen. Bürgerinnen und Bürger wie auch Unternehmen können bald auf einem Meldeportal Vorschläge zum Bürokratieabbau einstellen.
Aus den Bereichen Gesundheit und Pflege werden in dem Maßnahmenpaket des Kabinetts die mit dem Gesetz zur Befugniserweiterung von Pflegekräften verbundenen Maßnahmen aufgezählt. Zu diesen gehört es, den Umfang der Pflegedokumentationen und die Zahl der Pflichtberatungen für Pflegegeldbeziehende zu reduzieren. Anträge und Formulare für Leistungen werden vereinfacht. Darüber hinaus sieht ein Gesetzesvorhaben vor, die Anerkennungsverfahren für ausländische Qualifikationen in Heilberufen zu straffen. Und durch das Krankenhausreformanpassungsgesetz sollen Kliniken Fördermittel aus dem Transformationsfonds einfacher beantragen können.
Gesundheitsministerin Nina Warken (CDU) plant darüber hinaus, die Verfahren bei der Zulassung von Arzneimitteln per Verordnung zu beschleunigen, indem eine Koordinierungsstelle beim Bundesinstitut für Arzneimittel und Medizinprodukte (BfArM) eingerichtet wird. Zudem führt die Koalition an, dass durch die anstehende Apothekenreform der Apothekenbetrieb bürokratieärmer ausgestaltet werde. Auch Notfallreform und Medizinregistergesetz sollen Erleichterungen bringen. Im Laufe der Legislaturperiode sollen aus allen Ressorts weitere Vorschläge kommen.
Leistungserbringer sind verärgert
Den Leistungserbringern im Gesundheitswesen geht das alles nicht weit und schnell genug. Aufgrund steigender Dokumentationspflichten und aufwendiger Antragsverfahren fühlen sie sich seit langem überlastet und hoffen, dass Schwarz-Rot das Dickicht endlich lichtet. „Vieles, was bei niedergelassenen Ärztinnen und Ärzten sowie Psychotherapeutinnen und Psychotherapeuten an Dokumentations- und Informationsaufwand anfällt, übersteigt das Maß des Notwendigen“, sagt das Vorstandsmitglied der Kassenärztlichen Bundesvereinigung, Dr. Sibylle Steiner, zu G+G. „Entbürokratisierung ist nötig, damit sich Praxen wieder ihrer Kernaufgabe widmen können: der Versorgung von Patientinnen und Patienten.“ Rund 61 Tage im Jahr verbrächten Ärzte und Psychotherapeuten im Schnitt mit bürokratischen Aufgaben.
Die stellvertretende Vorstandsvorsitzende der Deutschen Krankenhausgesellschaft, Professorin Henriette Neumeyer, beklagt „kleinteiligste bürokratische Pflichten“. Diese dienten schon lange nicht mehr der Behandlungsqualität oder der Abrechnungstransparenz, „sondern nur der Misstrauensbürokratie“. Die Beschäftigten würden massiv belastet und über die Mehrkosten auch die Versicherten, sagt sie G+G.
Auch der Präsident der Bundesvereinigung Deutscher Apothekerverbände (ABDA), Thomas Preis, kann davon berichten, wie Bürokratie weiter wuchert – insbesondere bei Abrechnungen. Seinem Berufsstand koste das viel Zeit und Geld. Nicht zuletzt im Kassenlager sind administrative Hemmnisse identifiziert worden. Überbordende Bürokratie lähme und verkompliziere das Handeln der Kranken- und Pflegekassen und ihrer Vertragspartner ohne sachlichen Grund, schreibt die Vorstandsvorsitzende des AOK-Bundesverbandes, Dr. Carola Reimann, in einem Brief an Warken. Die Akteure benötigten dringend mehr Handlungsfreiheiten und Flexibilität.
Bürokratie sichert Qualität
Der Spitzenverband der gesetzlichen Krankenversicherung will aber zugleich nicht zu stark in den Klagegesang einsteigen und verweist auf das Wirtschaftlichkeitsgebot des Sozialgesetzbuchs. Demnach dürfe die gesetzliche Krankenversicherung nur Leistungen erbringen, die „ausreichend, zweckmäßig und wirtschaftlich“ seien und das Maß des Notwendigen nicht überschritten, so Verbandssprecher Florian Lanz. Zugleich müssten die Leistungen in punkto Qualität und Wirksamkeit dem allgemein anerkannten Stand der medizinischen Erkenntnisse entsprechen. Für die Selbstverwaltung erwachse daraus eine hohe Verantwortung bei der Ausgestaltung von Informations- und Berichtspflichten. „Es ist daher wichtig, dass nicht reflexhaft allen Maßnahmen der Qualitätssicherung das Label unnötiger Bürokratie angeheftet wird.“
Die Ansichten und Wünsche, was an Bürokratie im Gesundheitssystem unbedingt gestrichen werden muss, fallen je nach Sparte höchst unterschiedlich aus. Nachfolgend ein Überblick über die aus Sicht der Gesundheitsverbände größten Brocken:
Ärzteschaft
Die Kassenärztliche Bundesvereinigung (KBV) macht sich dafür stark, bei einer kurzen Krankheitsdauer auf eine Arbeitsunfähigkeits- oder Kind-krank-Bescheinigung zu verzichten. Sinnvoll sei eine Karenzzeit von drei Tagen, untermauert Vorstandsmitglied Sibylle Steiner einen kontrovers diskutierten Vorschlag. Pro Jahr würden etwa 116 Millionen AU-Bescheinigungen ausgestellt. Die Gesamtbelastung liege bei rund vier Millionen Stunden, die Bürokratiekosten summierten sich auf knapp 294 Millionen Euro. 35 Prozent der Krankheitsfälle haben laut KBV eine Dauer von ein bis drei Tagen. „Fällt hier die Krankschreibung weg, würden 1,4 Millionen Stunden jährlich frei“, so Steiner. Eine weitere wichtige Maßnahme sei es, die Antrags- und Gutachterverfahren für Psychotherapien „zu vereinfachen, zu modernisieren und vor allem zu digitalisieren“.
Für notwendig erachtet die KBV außerdem eine Bagatellgrenze bei Wirtschaftlichkeitsprüfungen von 300 Euro. „Überzogene Wirtschaftlichkeitsprüfungen und Regressverfahren, die oftmals auf kleine Beträge abzielen, aber enormen bürokratischen Aufwand auch bei den Krankenkassen verursachen, sind äußert problematisch“, moniert Steiner. Bei der besagten Bagatellgrenze würden rund 70 Prozent der Prüfungen entfallen. Eine enorme Arbeitserleichterung wäre es auch, wenn Kassen, Ämter und andere Institutionen die Anzahl ihrer Anfragen reduzieren würden. Oft müssten Infos mit hohem Zeitaufwand zusammengesucht werden.
Die Bundesärztekammer nennt als Beispiel für Bürokratie, die keinen Mehrwert für Patientensicherheit, Qualität oder Transparenz schafft, aufwändige Dokumentationspflichten bei Klinikentlassungen. Auch gebe es Doppelstrukturen wie den Bundesklinikatlas und eine kaum noch überschaubare Zahl an Qualitätsindikatoren. Insgesamt hat die Kammer eine Liste mit mehr als 40 Entlastungsmaßnahmen vorgelegt.
„Es ist ein kontinuierlicher Überprüfungsprozess geboten, welche bürokratischen Maßnahmen sich als sinnvoll erwiesen haben, welche noch erforderlich und welche verzichtbar sind und welche vereinfacht werden können.“
Mediziner und Regierungsberater
Krankenhäuser
Die Deutsche Krankenhausgesellschaft (DKG) kommt gar auf 55 Einzelmaßnahmen, wie sich aus ihrer Sicht die bürokratischen Pflichten spürbar senken ließen. Sie stößt sich etwa an den neuen Leistungsgruppenprüfungen. Sie belasteten die Kliniken in immensem Ausmaß, zumal die Richtlinie sehr kleinteilige Nachweiserfordernisse beinhalte. Etwa müssten Kliniken genauestens aufzeigen, welches Personal sie vorhielten. Auch in anderen Bereichen müssten immer wieder sehr detailreiche Angaben gemacht werden. Ein weiteres Beispiel für Bürokratie seien die Prozeduren zu neuen Untersuchungs- und Behandlungsmethoden (NUB). Die innovativen Behandlungen seien noch nicht im Fallpauschalensystem erfasst und würden daher nicht automatisch vergütet. „Will ein Krankenhaus eine solche neue Leistung anbieten, muss es dafür nicht einmalig, sondern jedes Jahr erneut einen Antrag stellen – trotz gleicher Leistung“, schildert DKG-Vizechefin Neumeyer. 2024 seien 120.000 Anträge in 982 Verfahren und 2025 bereits 131.000 Anträge in 1.025 Verfahren gestellt worden.
Insgesamt schätzt die DKG den durch Bürokratie verursachten Mehraufwand auf mehrere Milliarden Euro. Rund drei Stunden müsse jede Pflegekraft und jeder Mediziner täglich mit teils nutzlosen Dokumentationsarbeiten verbringen. „Würden wir nur eine Stunde davon streichen, hätten wir rechnerisch die Arbeitskraft von rund 47.000 Pflegekräften und 21.600 Ärztinnen und Ärzten mehr zur Verfügung“, rechnet Neumeyer vor.
Nicht zuletzt sorgen sich die Hospitäler um ausreichend Personal. Doch Menschen aus anderen Staaten, die in deutschen Kliniken und Praxen arbeiten wollten, müssten sich oft jahrelang in einem „Dschungel aus Anerkennungsverfahren, Prüfungen, Visaanträgen und einer unüberschaubaren Formularflut“ zurechtfinden, bemängelt Neumeyer.
Apothekerschaft
Für die Bundesvereinigung Deutscher Apothekerverbände verweist Präsident Preis darauf, dass bei Lieferengpässen zahlreiche Vorgaben in Bezug auf Großhandelsabfragen, Preisvergleiche und Dokumentationen zur Anwendung kämen, bevor ein anderes Medikament als das verordnete herausgegeben werden dürfe. Seine Forderung: „Eine Apotheke sollte ein vorrätiges Medikament sofort abgeben dürfen, das wirkstoffgleich oder dem verordneten Präparat ähnlich ist, damit der Patient schnell und gut versorgt wird.“ Großes Entlastungspotenzial sehen die Apotheken im Retaxationswesen. Sowohl gesetzlich als auch vertraglich sollte es nach Ansicht der ABDA ausgeschlossen werden, dass eine Kasse eine Kostenübernahme vollständig ablehnen kann oder einen niedrigeren Betrag vergütet. „Das Damoklesschwert von Retaxationen wegen kleiner Formfehler schwebt über den Apotheken“, beschreibt Preis.
Pflegebranche
Dem Deutschen Pflegerat sind insbesondere die doppelten und uneinheitlichen Prüf- und Meldepflichten, etwa bei den Prüfungen durch den Medizinischen Dienst, durch Heimaufsichten oder bei Qualitätsnachweisen, ein Dorn im Auge. Aber auch die Melde- und Kontrollpflichten, die sich Einrichtungen und ihre Träger beispielswiese im Controlling selbst auferlegen, müssen laut Präsidentin Christine Vogler „verschlankt und vereinheitlicht“ werden. Viel geholfen wäre ihrer Ansicht nach auch, wenn eine durchgängige elektronische Dokumentation mit Spracheingabe möglich wäre. Auch sollten einfache digitale Übergaben, die E-Signatur und einheitliche Abrechnungssysteme zur Verfügung stehen. Formulare müssten vereinheitlicht und Doppelprüfungen abgebaut werden. „Pflege muss wieder erlebbar werden, befreit von unnötiger Bürokratie“, fordert Vogler. Der von Ministerin Warken angestoßene Prozess, die Befugnisse von Pflegekräften auszuweiten und Bürokratie in mehreren Bereichen zu reduzieren, gehe in die richtige Richtung. „Doch wir brauchen zusätzlich ein Entbürokratisierungsgesetz für das gesamte Gesundheitswesen“, sagt Vogler zu G+G.
Gesetzliche Krankenkassen
Der GKV-Spitzenverband beklagt bestehende Mehrfachdokumentationen im Gesundheitswesen. „Wenn Daten redundant für unterschiedliche Zwecke wie Qualitätssicherung, Abrechnung und Forschung erfasst und dazu noch in unterschiedlichen Systemen gespeichert werden, ist das nicht effizient“, so Sprecher Lanz. AOK-Verbandschefin Reimann beklagt, die Vorgaben im Sozialgesetzbuch seien zuletzt immer kleinteiliger geworden und hätten vermeidbare Prozesse zur Folge. Als besonders bürokratisch entwickle sich das Pflegebudget, durch das seit 2020 die Kosten für Pflegepersonal in Krankenhäusern aus den allgemeinen Fallpauschalen (DRG) ausgliedert sind. Die Regelung drohe zu einem „hochbürokratischen und teuren Systemfehler“ zu werden.
Auch das Leistungsrecht der sozialen Pflegeversicherung erscheine aufgrund zahlreicher Einzelregelungen und sektoraler Grenzen für Pflegebedürftige und pflegende Angehörige kaum noch nachvollziehbar, moniert Reimann. Die AOK schlage daher vor, die bisherigen Leistungsansprüche in Budgets zusammenzufassen und Leistungen zu bündeln, was zu mehr Transparenz und zu einer bedarfsgerechten Organisation der Pflege führen würde.
Reimann warnt zugleich davor, „unter dem Deckmantel der Entbürokratisierung das Wirtschaftlichkeitsgebot weiter auszuhöhlen“. Die Kassen müssten mit dem Instrument der Rechnungsprüfung die wirtschaftliche Mittelverwendung überprüfen können. Eine pauschale 300-Euro-Bagatellgrenze bei Regressprüfungen lehnen die Kassen ab. Diese sei sehr hoch angesetzt und führe dazu, dass unzulässige ärztlich verordnete Leistungen bezahlt würden. Lanz ergänzt, Vorgaben sowie Melde- und Dokumentationspflichten dienten der Transparenz und dem Patientenschutz. „Hier darf es etwa bei den Mindestmengen für bestimmte Eingriffe oder Personaluntergrenzen in der stationären Versorgung keine Abstriche geben.“
Für den GKV-Verband ist klar, dass künftig alle neuen Gesetzesvorhaben einem „verbindlichen Bürokratie-Check“ unterzogen werden sollten. Bestehende Regelungen müssten ebenfalls auf Effektivität und Notwendigkeit überprüft und gegebenenfalls gestrichen oder vereinfacht werden, fordert Lanz. Er mahnt zugleich, Berechnungen zu Einsparungen bei Kosten und Arbeitszeit durch Bürokratieabbau mit Vorsicht zu genießen. Sie würden nicht selten mit Unterstützung betroffener Fachverbände durchgeführt. „Das legt eine interessengeleitete Beantwortung im Sinne gefühlter Bürokratie nahe.“
Auch der Mediziner und Regierungsberater Professor Tom Bschor merkt an, dass von Angehörigen medizinischer Berufe zuweilen jede Arbeit ohne unmittelbarem Patientenkontakt als Bürokratie erlebt werde. Doch diese Wahrnehmung entspreche nicht der Realität. „Die Dokumentation von Anamnese, Befunden und Behandlung zu Therapiezwecken und die Weitergabe patientenrelevanter Informationen innerhalb der Behandlungskette sind unverzichtbarer Bestandteil der Behandlung“, so Bschor zu G+G. Auch eine angemessene Qualitätssicherung gehöre dazu. Notwendig sei all das, weil im Gesundheitswesen ein Dreiecksverhältnis existiere. „Hier vergütet nicht der Patient als Leistungsempfänger die Behandlung, sondern typischerweise die Krankenversicherung.“ Dieser Umstand erfordere ein höheres Maß an Dokumentation, Transparenz und Kontrolle, da die Patienten selbst kein unmittelbares Interesse an einer preisgünstigen Behandlung hätten.
Hoffnung liegt in der Digitalisierung
Vorschläge zum Abbau überbordender Bürokratie seien notwendigerweise kleinteilig, da administrative Vorgaben von unterschiedlichsten Seiten kämen, im Krankenhaussektor sogar von Kliniken selbst, sagt Bschor. Seine Warnung: „Ohne aktives Gegensteuern vermehren sich bürokratische Aufgaben kontinuierlich, unter anderem weil sich juristische Anforderungen und regulatorische Vorgaben weiterentwickeln.“ Geboten sei ein kontinuierlicher Überprüfungsprozess, „welche bürokratischen Maßnahmen sich als sinnvoll erwiesen haben, welche noch erforderlich und welche verzichtbar sind und welche vereinfacht werden können“. Chancen sieht der Wissenschaftler in der Digitalisierung. Eine Wunderwaffe gegen zu viele administrative Aufgaben sei sie allerdings nicht. Doch könnten durch Digitalisierung bürokratische Prozesse vollständig automatisiert, sich wiederholende Mehrfachtätigkeiten abgeschafft und einmal erhobene Daten für alle Zwecke verwendet werden. „Damit wäre schon mal viel erreicht.“
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