Reformen dringend notwendig
Der Finanzdruck in der Kranken- und Pflegeversicherung ist enorm, die Beitragssätze liegen auf Rekordniveau. Reformen sind daher dringend notwendig. Die Bundesregierung drückt nun aufs Tempo und legt Reformpakete vor. Schwierige Rahmenbedingungen erschweren dabei die Weiterentwicklung der Sozialsysteme.
Das Jahr 2025 begann im Zeichen des Wahlkampfs. Nach dem vorzeitigen Ende der Ampelkoalition fand am 23.02.2025 die Wahl zum 21. Deutschen Bundestag statt. Schnell kristallisierte sich eine Zusammenarbeit zwischen Union und SPD heraus, die am 06.05.2025 zur Bildung einer neuen Bundesregierung führte.
Nina Warken von der CDU wurde neue Bundesgesundheitsministerin. Im Koalitionsvertrag wurden bei Gesundheit und Pflege tiefgreifende strukturelle Reformen vereinbart, um die seit Jahren steigende Ausgabendynamik zu stoppen und die strukturelle Lücke zwischen Ausgaben und Einnahmen zu schließen. Drei neu berufene Kommissionen sollten Reformvorschläge vorlegen: die Finanzkommission Gesundheit, die Bund-Länder-AG „Zukunftspakt Pflege“ und eine Sozialstaatskommission.
Strukturreformen in der GKV sind seit Jahren überfällig. Das Gesundheitswesen steht vor großen Herausforderungen. Steigenden Gesundheitskosten, dem demografischen Wandel, dem medizinisch-technischen Fortschritt und erkennbarer Über-, Unter- und Fehlversorgung steht eine volkswirtschaftliche Schwächephase gegenüber. Nach zwei Rezessionsjahren in Folge ist die deutsche Wirtschaft 2025 erstmals wieder geringfügig gewachsen. Das Bruttoinlandsprodukt (BIP) stieg im Vergleich zum Vorjahr um 0,2 Prozent. Die Zahl der Arbeitslosen erhöhte sich im Jahresdurchschnitt jedoch auf rund 2,95 Millionen, den höchsten Wert seit 2013, und lag damit 6,3 Prozent über dem Wert von 2024.
Der Fachkräftemangel bleibt trotz konjunktureller Schwäche in bestimmten Branchen bestehen. Für 2026 hat die Bundesregierung im April die Wachstumserwartung des BIP von ursprünglich 1,0 Prozent auf 0,5 Prozent korrigiert. Für 2027 erwartet die Bundesregierung ein Wachstum von 0,9 Prozent – mit der Betonung auf "erheblichen Ungewissheiten" für die weitere wirtschaftliche Entwicklung. Die Auswirkungen der globalen Krisen sind also auch in Deutschland direkt spürbar. Geringe Steuereinnahmen und geringere Einnahmen bei den Sozialversicherungen sind die Folge und vermindern die Verteilungsspielräume.
Die Finanzlage in der GKV ist höchst angespannt. Der GKV-Schätzerkreis erwartet im Jahr 2026 eine Erhöhung des Finanzierungsdefizits auf Ebene des Gesundheitsfonds um zehn Milliarden Euro auf 57 Milliarden Euro. Einnahmen in Höhe von 312 Milliarden Euro stehen Ausgaben von 369 Milliarden gegenüber. Der GKV-Spitzenverband ging bei der Schätzung sogar von 0,5 Milliarden Euro höheren Ausgaben aus. Die schwierige Lage spiegelt sich in der Beitragssatzentwicklung wider. Bereits der vom Bundesgesundheitsministerium für 2025 veranschlagte Beitragssatzsprung auf 2,5 Prozent wurde in der Realität mit einem tatsächlich erhobenen Zusatzbeitragssatz von 2,94 Prozent bei Weitem übertroffen. Und auch der für 2026 festgelegte durchschnittliche Zusatzbeitragssatz in Höhe von 2,9 Prozent wird mittlerweile mit mehr als 3,1 Prozent deutlich überschritten. Zum 01.01.2026 hatten 44 der bundesweit 92 gesetzlichen Krankenkassen ihre Beiträge erhöht. Die Steigerungen bewegten sich zwischen 0,2 und 1,2 Prozentpunkten. Dies bestätigt den großen finanziellen Druck, unter dem die Krankenkassen stehen. Erzielte Überschüsse mussten zudem vorrangig zur Auffüllung der Finanzreserven auf das gesetzliche Mindestniveau eingesetzt werden. Die von der Bundesregierung gewährten Darlehen bringen zwar eine kurzfristige Entspannung, stellen aber eine erhebliche Hypothek für die Zukunft dar, was den Reformdruck weiter verstärkt.
Die am 30.03.2026 präsentierten Vorschläge der GKV-Finanzkommission weisen in die richtige Richtung. Die 66 Reformvorschläge umfassen ein Entlastungsvolumen von bis zu 42,3 Milliarden Euro im Jahr 2027. Nach einem ersten Referentenentwurf aus dem Bundesgesundheitsministerium hat das Bundeskabinett am 29.04.2026 einen Entwurf für ein „GKV-Beitragssatzstabilisierungsgesetz“ vorgelegt, der Teile der Kommissionsempfehlungen aufgenommen hat, das Finanzpotenzial für 2027 allerdings auf 16,3 Milliarden Euro sinken lässt. Die Ausgabenentwicklung soll in Zukunft verstärkt an die Einnahmenentwicklung gekoppelt werden, zudem sollen keine Ausgaben mehr für Maßnahmen gestattet werden, die keinen nachweislichen Nutzen haben. Die Gesetzgebung soll bis zur Sommerpause abgeschlossen werden.
Wie bei einer solch umfassenden Reform zu erwarten, gibt es vielfältige und kritische Reaktionen auf die Vorschläge. Die AOK-Gemeinschaft bewertet die Vorschläge als wirksam, aber unausgewogen. Die Beitragszahlenden werden überproportional belastet. Vor allem in der Überführung vom Referenten- zum Kabinettsentwurf ist eine verstärkte Schieflage entstanden: So soll der Steuerzuschuss an den Gesundheitsfonds dauerhaft um jährlich zwei Milliarden Euro gekürzt werden. Dagegen fällt die im ersten Schritt vorgesehene Anhebung der Bundesmittel zur Erstattung der Gesundheitskosten für Empfängerinnen und Empfänger von Bürgergeld beziehungsweise Grundsicherung mit 250 Millionen Euro allenfalls symbolisch aus. Kritisiert wird auch das Fehlen eines wirksamen Sparbeitrags der Pharmaindustrie. Im weiteren parlamentarischen Verfahren bleibt noch Zeit, die entsprechenden Korrekturen vorzunehmen.
Weitere Reformen wurden 2025 und 2026 beschlossen oder vorangebracht. Im März 2026 trat die Krankenhausreform in Kraft, die über viele Monate die gesundheitspolitische Debatte im Land bestimmt hat. Die ursprünglich vorgesehenen Maßnahmen sind durch die Intervention der Bundesländer deutlich verwässert worden. Trotz aller Bedenken begrüßt die AOK die Reform im Grundsatz. Sie bildet eine Basis für die dringend notwendigen Strukturreformen zur Verbesserung der Behandlungsqualität und zur finanziellen Absicherung der bedarfsnotwendigen Kliniken. Anpassungen muss es allerdings bei der Ermittlung und Finanzierung der Vorhaltebudgets geben, die fallunabhängig, bevölkerungsbezogen und bedarfsorientiert sein müssen.
Im April 2026 wurde der Kabinettsentwurf für eine Notfallreform vorgelegt. Die AOK begrüßt, dass dieser Gesetzesentwurf sehr wichtige Regelungen enthält, die auch die AOK-Gemeinschaft seit Jahren fordert. Hierzu zählen die flächendeckende Einrichtung von Integrierten Notfallzentren (INZ) an ausgewählten Krankenhäusern, die Verankerung von Rettungsdienstleistungen im Sozialgesetzbuch V sowie die Vernetzung der Leitstellen des Rettungsdienstes und der neuen Akutleitstellen der Kassenärztlichen Vereinigungen zu einem Gesundheitsleitsystem. Allerdings besteht noch Nachbesserungsbedarf, etwa dadurch, dass Krankenhausstandorte ohne INZ weiterhin ambulante Notfallversorgung durchführen können. Die im parlamentarischen Prozess befindliche Apothekenreform wird einer modernen Versorgung der Menschen mit Arzneimitteln nicht gerecht.
Gerade für Patientinnen und Patienten in ländlichen Regionen könnten digitale Versorgungsangebote einen echten Mehrwert bringen. Diese Chancen bleiben ungenutzt. Weitere Reformen, wie die zur Primärversorgung, sind in Vorbereitung. Gerade der Primärversorgung kommt eine große Bedeutung zu, hat sie doch das Potenzial, die Menschen besser durch das Gesundheitswesen zu steuern. Das ist gut für Patienteninnen und Patienten und schont gleichzeitig die knappen Ressourcen an Hausärztinnen und -ärzten.
Mit dem Entwurf eines neuen Digitalgesetzes soll unter anderem die digitale Unterstützung des geplanten Primärversorgungssystems vorbereitet werden. Die AOK begrüßt, dass das Gesetz eine Reihe innovativer Ansätze und sinnvoller Vorhaben enthält. Die Digitalisierung des Gesundheitswesens konnte aber auch darüber hinaus einen großen Schritt vorangebracht werden. Im Januar 2025 wurde die elektronische Patientenakte (ePA) für alle eingeführt und ab Oktober auch verpflichtend für die Leistungserbringenden.
Ein wichtiges Ziel der ePA, die Qualität der Versorgung zu steigern, rückt damit näher. Mit weiteren Funktionalitäten, die sukzessive die Anwendungsmöglichkeiten erweitern werden, dürfte auch ihre Nutzung zunehmen.
Auch in der Pflegeversicherung ist die Finanzlage prekär. Seit Einführung des neuen Pflegebedürftigkeitsbegriffs hat sich die Zahl der Anspruchsberechtigten verdoppelt und liegt mit über sechs Millionen Menschen weit höher als prognostiziert. In der Pflegeversicherung konnte 2025 nur dank finanzieller Hilfen des Bundes ein Defizit abgewendet werden. Durch ein Darlehen über 500 Millionen Euro wurde ein ausgeglichenes Ergebnis erreicht. 2026 erwarten die Pflegekassen einen leichten Überschuss, der jedoch erneut nur durch ein weiteres Bundesdarlehen von 3,2 Milliarden Euro ermöglicht wird. Das Bundesgesundheitsministerium erwartet, dass das Defizit 2027 bei mehr als 7,5 Milliarden Euro und 2028 bei mehr als 15 Milliarden Euro liegen wird sowie bis 2030 immer weiter anwachsen wird.
Anfang Juni wurde ein Referentenentwurf zur Pflegereform vorgelegt. Mit dem sogenannten Pflegeneuordnungsgesetz sollen die Finanzen der Pflegeversicherung stabilisiert werden. Unter anderem sind eine Anhebung der Beitragsbemessungsgrenze sowie höhere Beiträge für Kinderlose vorgesehen. Pflegebedürftige und deren Angehörige müssen sich auf höhere Eigenleistungen einstellen. So soll die Erhöhung der Zuschüsse für längere Heimaufenthalte erst sechs Monate später, also nach 18 Monaten einsetzen. Grundsätzlich positiv zu bewerten ist, dass mit ambulanten Sachleistungs- und Entlastungsbudgets viele Einzelleistungen zusammengelegt werden sollen. Dies soll die Transparenz erhöhen und den Versicherten eine höhere Flexibilität verschaffen, um Leistungen zielgenauer nach ihren individuellen Bedürfnissen in Anspruch nehmen zu können. Ziele des Gesetzes sind zudem eine Stärkung der Prävention sowie eine Pflegeberatung/-begleitung aus einer Hand. Erste Reformen im Pflegebereich hatte die Bundesregierung 2025 mit der Einführung einer bundeseinheitlichen Pflegefachassistenzausbildung und dem Gesetz zur Befugniserweiterung und Entbürokratisierung umgesetzt.